Burocracia

La burocracia es la forma de organización que administra los asuntos mediante cargos definidos, reglas escritas, expedientes y jerarquía, en lugar de mediante la voluntad personal de quien manda. La palabra nació como insulto: la acuñó hacia 1745 el economista francés Vincent de Gournay juntando bureau, el escritorio con tapete verde de las oficinas, con el sufijo griego -cracia, para burlarse de un gobierno que no era ni de uno ni de pocos ni de muchos, sino de las mesas. Doscientos años después sigue usándose así en el habla corriente. La sociología la usa de otra manera, y la diferencia entre ambos usos es casi todo lo interesante del asunto.

El análisis decisivo es de Max Weber, y forma parte de su teoría de la dominación legítima. Weber parte de que ningún poder se sostiene solo por la fuerza: necesita que quienes obedecen crean que hay una razón para hacerlo. Distingue tres razones puras, tres tipos ideales de legitimidad. La tradicional descansa en la santidad de lo que siempre ha sido así, y su forma administrativa es la casa del señor, servidores personales sin competencias delimitadas. La carismática descansa en la entrega a las cualidades extraordinarias de una persona, y su administración son sus discípulos: intensa, inestable y condenada a rutinizarse en cuanto el líder falta. Y la racional-legal descansa en la creencia en la legalidad de las reglas y en el derecho de mando de quienes las aplican; se obedece a un cargo, no a un hombre. La burocracia es el aparato administrativo de esta tercera, y por eso Weber la considera el fenómeno organizativo característico del mundo moderno.

El tipo ideal weberiano tiene seis rasgos y conviene enumerarlos, porque la crítica corriente suele atacar su caricatura: competencias fijadas por reglas, de modo que cada cargo sabe qué puede y qué no; jerarquía de mando con vías de recurso definidas; gestión basada en documentos escritos y archivados; formación especializada del funcionario; dedicación plena al cargo, que no es un patrimonio ni se compra ni se hereda; y aplicación de normas generales, aprendibles y por tanto controlables. De ahí se sigue el rasgo que Weber considera moralmente decisivo: la burocracia funciona sine ira et studio, sin odio y sin pasión, y trata los casos según su categoría y no según la persona. Esa impersonalidad, que en el lenguaje común es el reproche, es en el análisis la conquista: es lo que separa una administración de un favor.

Weber sostiene además, sin entusiasmo, que la burocracia se impone por superioridad técnica. Precisión, rapidez, univocidad, continuidad, discreción, cálculo previsible del coste: frente a cualquier forma colegiada o personal de administrar, gana como la máquina gana al trabajo artesanal. Y precisamente porque gana, le teme. Su diagnóstico es que la racionalización acabará encerrando la vida en un estuche duro como el acero —stahlhartes Gehäuse, que Talcott Parsons tradujo en 1930 como iron cage y que en castellano se ha fijado como «jaula de hierro», con más dramatismo del que el original tenía—. El temor concreto de Weber era político: que el funcionariado, siempre permanente y siempre mejor informado que el ministro de turno, acabase gobernando de hecho, y que el parlamento perdiera la capacidad de controlar a la administración que en teoría dirige. Robert Michels dio a esa intuición forma de ley en 1911 con su ley de hierro de la oligarquía, formulada estudiando, no por casualidad, los partidos socialistas más democráticos de Europa.

Conviene deshacer un malentendido que acompaña al concepto desde el principio: el tipo ideal no es un ideal. Weber construyó el suyo exagerando deliberadamente los rasgos coherentes de un fenómeno para tener una vara de medir, y esperaba que ninguna administración real coincidiera con él; medir la distancia era el trabajo. Su propia obra comparada lo demuestra, porque la usó sobre todo para señalar diferencias. El mandarinato chino seleccionaba a sus funcionarios por exámenes competitivos mil años antes que Europa, y sin embargo Weber no lo clasifica como burocracia moderna sino como administración patrimonial: los exámenes evaluaban cultura literaria y no competencia técnica, el cargo no tenía competencias delimitadas por reglas generales y el funcionario seguía siendo un servidor del emperador antes que el ocupante de un puesto. La Europa moderna llegó al mismo mecanismo por otra vía y con otro contenido, y Weber sostenía que la diferencia decisiva estaba en el derecho romano racionalizado, que proporcionó por primera vez un sistema de reglas generales aplicables por especialistas. Lo interesante del contraste es que muestra qué está midiendo en realidad el concepto, que no es el papeleo ni la lentitud, sino si el poder se ejerce según reglas conocidas de antemano o según la voluntad de alguien.

La sociología posterior se dedicó a mostrar que el tipo ideal no describe ninguna oficina real, que era exactamente lo que Weber había advertido. Merton describió en 1940 la personalidad burocrática: la disciplina que se exige al funcionario produce, por su propio éxito, un desplazamiento de fines por el que la regla deja de ser medio y pasa a ser meta, y la competencia adquirida se convierte en incapacidad adiestrada ante el caso que no encaja. Gouldner mostró en una fábrica de yeso que no hay una burocracia sino varias, según quién haya redactado las reglas y para qué. Crozier añadió el círculo vicioso burocrático: como las reglas impersonales nunca lo cubren todo, quedan zonas de incertidumbre; quien las controla adquiere poder informal; la organización responde con más reglas; y las zonas se desplazan. Y Michael Lipsky invirtió el retrato desde abajo con la burocracia de calle: la política pública no es lo que dice el reglamento, sino lo que el trabajador social, el policía o el maestro deciden caso por caso con recursos insuficientes, y esa discrecionalidad en la base es la administración real.

Karl Marx la había leído antes en otra clave, como un cuerpo de funcionarios que universaliza en el discurso los intereses particulares de la clase dominante y hace de su propio secreto una fuente de poder. Y David Graeber añadió en 2015 la constatación que desmiente la profecía tecnológica: la informatización no eliminó el papeleo, lo multiplicó y lo trasladó al usuario, que hoy rellena en línea los formularios que antes rellenaba un empleado. El resultado es una paradoja que Weber no vio pero que su análisis explica: nunca se ha detestado tanto la burocracia como en la época que más produce, y ninguna de las alternativas ensayadas —la confianza personal, la discrecionalidad del jefe, el algoritmo opaco— ha resuelto el problema que ella resolvía, que es tratar a desconocidos según una regla conocida.

Acción social – La ética protestante y el espíritu del capitalismo – Ley de hierro de la oligarquía – Dominación – Poder – La clasificación algorítmica